2021-05-29 16:31:57
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2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》，宣告中國“民法典時代”正式到來。《民法典》是新中國第一部以法典命名的法律，開創(chuàng)了我國法典編纂立法的先河。《民法典》共7編1260條，在第二編“物權(quán)”第252條中規(guī)定：“無線電頻譜資源屬于國家所有。”無線電頻譜資源是國家重要的戰(zhàn)略稀缺資源，是推動信息化發(fā)展的重要載體。在《民法典》頒布一周年之際，筆者從學術(shù)探討的角度闡述第252條有關(guān)內(nèi)涵，分析無線電頻譜資源屬于非傳統(tǒng)自然資源的法律屬性、國家所有權(quán)的內(nèi)涵等，以期更好的學懂弄通《民法典》，充分發(fā)揮《民法典》在無線電管理領(lǐng)域的法治引領(lǐng)作用，夯實我國無線電立法基礎(chǔ)理論，進一步推動頻譜資源立法工作。
無線電頻譜資源屬于非傳統(tǒng)自然資源
無線電頻譜資源的含義
無線電頻譜資源是由“無線電”、“頻譜”、“資源”三個概念組合而成，需要先逐個剖析這三個子概念。《中華人民共和國無線電頻率劃分規(guī)定》第1章中“無線電”是指無線電波使用的通稱。《辭海》第6版(2009年版)中“頻譜”是指任何復(fù)雜振動分解為許多不同振幅和不同頻率的“諧振動”時，這些諧振動的振幅按頻率排列的圖形;“資源”是指生產(chǎn)資料或生活資料等的來源。關(guān)于“無線電頻譜”的定義，《中國軍事通信百科全書無線電管理分冊》指出，無線電頻譜是無線電波的全部頻率范圍內(nèi)，電磁頻譜中3000GHz以下的部分。國內(nèi)學者一般認為：無線電頻譜是無線電頻率排列起來所形成的集合(組合/統(tǒng)稱)。
為了更準確的理解無線電頻譜的定義，需要對無線電頻譜的本質(zhì)進行剖析。無線電頻譜不等同于無線電波，無線電波是頻率低于3000GHz，不用人造波導(dǎo)而在空間傳播的電磁波。無線電波有大自然產(chǎn)生的，也有人類自身活動產(chǎn)生的。人們在利用無線電波時，為便于描述使用了無線電頻率這個概念，無線電頻率這個概念是最方便描述無線電波，也是最能體現(xiàn)無線電波特征的，就如同人們?yōu)榱藢Α叭恕边M行特定描述，而采用姓名、身份證號的方式(符號)進行描述區(qū)分。而無線電頻譜就是多個無線電頻率排列組成的集合，就如同尺子上一個個刻度排列形成的集合。無線電波是一種物，而無線電頻譜不是物，它僅僅是一個參數(shù)，在邏輯上使用無線電波資源更符合客觀實際。但人們使用無線電頻譜資源這一概念，而非無線電波資源，可能是無線電技術(shù)人員在利用無線電波時總要按照特定的頻率來發(fā)射無線電波，使用頻率這個概念方便交流，人們也習慣用無線電頻率(頻譜)這個概念。筆者在此論述的目的并不是要糾正無線電頻譜資源這個概念，而只是澄清其所表達的正確含義。下文中筆者仍用無線電頻譜(頻率)資源這個概念。
非傳統(tǒng)自然資源的特征
當前，無線電技術(shù)已廣泛應(yīng)用于通信、廣播電視、交通、鐵路、航空等行業(yè)領(lǐng)域，成為促進經(jīng)濟發(fā)展、推動國防建設(shè)、服務(wù)社會民生的重要手段。無線電頻譜是一種資源已是共識，那無線電頻譜是否屬于自然資源呢?我國法律法規(guī)中并沒有界定無線電頻譜屬于自然資源。《憲法》第9條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有……”，該條采用列舉+兜底的方式明確了自然資源的所有權(quán)屬性，而無線電頻譜是否包含在“等自然資源”中還需進一步論證。
關(guān)于自然資源的含義如何界定，在學界存在爭議。資源經(jīng)濟學者認為：自然資源是由人類發(fā)現(xiàn)的在自然狀態(tài)中有用途和有價值的物質(zhì)。在聯(lián)合國出版的文獻中，對自然資源的含義也采此種觀點，認為“人在其自然環(huán)境中發(fā)現(xiàn)的各種成分，只要它能以任何方式為人提供福利的都屬于自然資源。從廣義來說，自然資源包括全球范圍內(nèi)的一切要素，它既包括過去進化階段中無生命的物理成分，如礦物，又包括地球演化過程中的產(chǎn)物，如植物、動物、景觀要素、地形、水、空氣、土壤和化石資源等。”從聯(lián)合國文獻對自然資源含義的界定可知，自然資源是一個相對的概念，隨著社會生產(chǎn)力水平的提高和科學技術(shù)的進步，先前尚不知用途的自然物質(zhì)逐漸被人類發(fā)現(xiàn)和利用，自然資源的種類將日益增多，自然資源的概念也不斷深化和發(fā)展。電磁波就是由人類發(fā)現(xiàn)的在自然狀態(tài)中有用途和有價值的物質(zhì)。1887年德國物理學家赫茲通過實驗證實了電磁波在空間的存在，證實了麥克斯韋理論，人類電子通信技術(shù)真正開始從“有線通信”向“無線電通信”轉(zhuǎn)折，人類進入了無線通信的新領(lǐng)域。從這個意義上講，無線電頻譜(無線電波)是一種自然資源。
需要注意的是，當今社會為人類社會創(chuàng)造巨大財富的無線電波都是人為產(chǎn)生的，但這種人為產(chǎn)生并不是人隨意產(chǎn)生的，而是在遵循和利用無線電波傳播特性的基礎(chǔ)上。自然資源是一種規(guī)律性的存在，這從根本上決定了人類對自然資源進行研究、開發(fā)利用及保護的內(nèi)容和方式，同時也是構(gòu)建自然資源法律制度的起點和內(nèi)在決定性因素。
一般認為，自然資源具有價值性、稀缺性等特征，無線電頻譜資源符合自然資源的特征。無線電頻譜資源具有價值性，以公眾移動通信為例，我國為16.05億戶的移動電話分配無線電頻率。雖然無線電頻譜資源可以通過空間、時間、頻率等條件進行頻率復(fù)用，但就某一頻段、頻率，它在一定區(qū)域、一定時間和一定條件下的利用是有限的。具體而言，如同土地有肥沃和貧瘠之分，無線電頻譜資源也有好用和不好用之分，有的頻段很“肥沃”被稱為“黃金頻段”，很多行業(yè)部門在爭搶，有的頻段比較“貧瘠”，開發(fā)利用的成本非常高。在國際法層面，《國際電信聯(lián)盟組織法》第196條和國際電信聯(lián)盟《無線電規(guī)則》第1卷0.3款都指出：“各主管部門應(yīng)牢記，無線電頻率和對地靜止衛(wèi)星軌道是有限的自然資源，必須依據(jù)《無線電規(guī)則》的規(guī)定合理而有效率地節(jié)省使用……”
無線電頻譜資源屬于自然資源，然而與人們熟知的石油、天然氣等傳統(tǒng)自然資源相比，無線電頻譜資源不能儲存，如果一個頻段在某個時間內(nèi)未被使用，那么它能夠被使用的機會就一直存在。無線電頻譜不會耗盡或用光，它也不能進口或出口。下表從7個方面給出了頻譜資源與土地、石油和水資源的對比。
頻譜的另一個重要特征是可能存在干擾問題，頻譜的一種應(yīng)用(例如廣播)可能會干擾另一種應(yīng)用(例如移動通信)。鄰頻用戶可能受到干擾，因而保護某一用戶免受其他用戶干擾就變得非常重要;如果不能滿足這一條件，頻譜可能因干擾而完全不可用。
國家所有權(quán)下的無線電頻譜資源
國家所有權(quán)指向的對象
早在制定《物權(quán)法》的過程中，有人認為規(guī)定無線電頻譜資源屬于國家所有，不利于新技術(shù)的開發(fā)，會產(chǎn)生爭議。當時依據(jù)1993年《無線電管理條例》第5條規(guī)定：“國家鼓勵對無線電頻譜資源的開發(fā)、利用和科學研究，努力推廣先進技術(shù)，提高管理水平。對在無線電管理工作和科學研究中作出重大貢獻的單位和個人，應(yīng)當給予獎勵。”因此，規(guī)定無線電頻譜資源屬于國家所有并不會不利于新技術(shù)的開發(fā)，而會更有利于充分、合理、有效地利用無線電頻譜資源。關(guān)于無線電頻譜屬于國家所有的表述，筆者在搜集整理的國外無線電相關(guān)法律中并沒有這樣的規(guī)定，如美國《1934年通信法》和《1996年電信法》，英國《2003年通信法》和《2006年無線電報法》，澳大利亞《1992年無線電通信法》、新西蘭《1989年無線電通信法》、日本《無線電法》、俄羅斯《通信法》等。有學者將無線電頻率和衛(wèi)星軌道資源視為一種人類共同繼承財產(chǎn)，也有學者提出，將無線電頻譜納入國家所有權(quán)，不僅沒有切實的權(quán)屬意義，還會對現(xiàn)有民法理論造成困境。如何理解無線電頻譜資源屬于國家所有的內(nèi)涵就很有必要。
傳統(tǒng)的自然資源如礦產(chǎn)資源屬于一個主權(quán)國家領(lǐng)土范圍內(nèi)，規(guī)定其屬于國家所有很容易被理解，而對于無線電頻率資源，無線電波看不見、摸不著，且傳播不受行政區(qū)域、國界的限制，與傳統(tǒng)可見物自然資源國家所有權(quán)指向的對象不同的是，國家所有權(quán)意義下的無線電頻譜是指國家對無線電頻譜的初始管理權(quán)或控制權(quán)，國家對無線電頻譜資源實行統(tǒng)一規(guī)劃、合理開發(fā)、有償使用的原則。在頻譜資源管理方面，國家實行許可制度，除《無線電管理條例》第14條規(guī)定的不需要辦理頻率許可的三種情形外，任何單位和個人使用頻率都需要辦理頻率許可并按照國家規(guī)定繳納無線電頻率占用費。國家統(tǒng)一發(fā)布《中華人民共和國無線電頻率劃分規(guī)定》。
國家所有權(quán)的行使主體
《民法典》第252條規(guī)定“無線電頻譜資源屬于國家所有。”無線電頻譜資源所有者為國家。根據(jù)《民法典》第246條：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”該條款通過立法授權(quán)的方式確定國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)這一原則性規(guī)定，同時又作了除外規(guī)定。然而對于無線電頻譜資源這一國有財產(chǎn)，規(guī)范其行業(yè)管理的最高位階的單行法就是《無線電管理條例》，所以不屬于《民法典》第246條中“法律另有規(guī)定，依照其規(guī)定”的情形，那么就應(yīng)當是國務(wù)院作為法定授權(quán)主體，代表國家對無線電頻譜資源行使所有權(quán)。而國務(wù)院要行使其權(quán)利需要通過法律授權(quán)某個行業(yè)主管部門，如《土地管理法》第5條規(guī)定“國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作”，類似條款規(guī)定還有《草原法》第8條、《森林法》第9條、《水法》第12條、《礦產(chǎn)資源法》第11條、《煤炭法》第12條、《漁業(yè)法》第6條等相關(guān)法律條款。在無線電管理中，依據(jù)《無線電管理條例》第4條、第8條、第9條和第11條等條款，我國無線電管理屬于軍地共管模式，工業(yè)和信息化部和軍委相關(guān)部門為無線電頻譜資源所有權(quán)的直接行使著。這種管理方式不同于我國其他資源行業(yè)管理，也與《民法典》中的規(guī)定不一致，這一問題的背后涉及到我國無線電管理體制。
相比傳統(tǒng)自然資源一直由政府管理，我國無線電管理工作從建國后到1986年一直是軍隊統(tǒng)管。1986年11月，國務(wù)院、中央軍委批轉(zhuǎn)《國家無線電管理委員會關(guān)于調(diào)整無線電管理委員會體制問題會議紀要的通知》(國發(fā)〔1986〕102號)，確定無線電管理實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工管理的體制，國家無線電管理委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的無線電管理工作，其辦公室由軍隊轉(zhuǎn)到政府，由郵電部代管，對外公開辦公。在委員會管理體制下，國家無線電管理委員會主任由國務(wù)院副總理兼任，這一時期無線電頻譜資源由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，原1993年《無線電管理條例》第3條規(guī)定“無線電管理實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”也是委員會制度下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。
1998年國務(wù)院機構(gòu)改革，國家無線電管理委員會及其辦公室的行政職能由信息產(chǎn)業(yè)部承擔，設(shè)在總參謀部通信部的全軍無線電管理委員會辦公室負責軍事系統(tǒng)的無線電管理工作。涉及軍地雙方有關(guān)無線電管理的重大事項由信息產(chǎn)業(yè)部、總參謀部聯(lián)合上報國務(wù)院、中央軍委。2008年，國務(wù)院機構(gòu)改革，撤銷信息產(chǎn)業(yè)部，組建新的工業(yè)和信息化部。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)工業(yè)和信息化部主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)〔2008〕72號)中，主要職責第十二項為無線電管理職責。
從無線電管理體制調(diào)整變化可以看出，我國無線電管理體制經(jīng)歷了三個階段：第一階段是建國后到1986年，這一時期為軍隊統(tǒng)管時期;第二階段為1986年到1998年，這一時期為委員會管理模式下的集中統(tǒng)一管理;第三階段為1998年至今，這一時期是軍地共管時期，除軍事系統(tǒng)的無線電工作外，工業(yè)和信息化部為國家無線電管理機構(gòu)，國務(wù)院有關(guān)部門的無線電管理機構(gòu)在國家無線電管理機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，負責本系統(tǒng)(行業(yè))的無線電管理工作。在當前無線電管理體制下，如何實現(xiàn)《民法典》中規(guī)定的國有無線電頻譜財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)就是一個新的課題。在不調(diào)整全國無線電管理體制的情況下，需要研究制定更高位階的法，解決無線電頻譜資源法律層級較低的問題，對無線電頻譜資源這一國有財產(chǎn)的行使主體作出規(guī)定。
結(jié)束語：
無線電頻譜資源在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中所發(fā)揮的關(guān)鍵支撐和基礎(chǔ)平臺作用越來越重要，并作為重要的生產(chǎn)力要素，直接推動經(jīng)濟社會發(fā)展與進步。近年來，隨著“制造強國”“網(wǎng)絡(luò)強國”“互聯(lián)網(wǎng)+”等決策部署的實施，以及智能制造、下一代移動通信、物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展，頻譜資源的供需矛盾不斷凸顯，電磁環(huán)境日益復(fù)雜，無線電安全工作愈發(fā)重要。目前國家已啟動了無線電頻譜資源立法研究工作，以通過立法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理頻譜資源，進一步提高頻譜資源使用效率。本文開展無線電頻譜資源基礎(chǔ)問題研究，以期推動我國頻譜資源立法工作。